兩岸協議監督立法刻不容緩

作者 黃國昌

2014-03-13

自馬政府於去年六月突然宣布已與對岸中華人民共和國完成了《海峽兩岸服務貿易協議》簽訂之後，台灣民間社會的反彈聲浪不僅從未止歇，更現日益激烈的趨勢。對於服貿協議的批判，基本上可分為兩個側面。一個是馬政府簽訂程序的黑箱作業，不僅未徵詢人民意見，甚至連國會亦被蒙在鼓裡；另一個則是實質內容的不公平、不對等，以及服貿協議對我國產業發展、分配正義、社會安全、民主體制等各個層面所將造成的鉅大負面衝擊。 這些針對服貿所出現的反彈與批評，之所以並未隨著事後國會公聽會的舉辦與馬政府的宣傳而止息，固然與「公聽會本身的空洞化」以及「制式的化妝宣傳並未針對民間質疑提出具體回答」高度相關，但本質上實反映了更為深層的法制結構缺陷，以及對我國民主憲政所造成的重大威脅。具體而言，即是兩岸協議談判簽訂與審議監督機制的近乎空白。 依據什麼法審議？ 一個單刀直入的切入思考點是：在三月十日立法院舉行最後一場服貿公聽會後，我國國會將依據哪一個法律、透過哪一種程序進行服貿協議的審議？令人驚悚的答案是：到目前為止，根本沒有人知道！ 立法院雖然在去年已將行政院送交立法院「備查」的服貿協議，決議轉為「審查」；然而，現行的《立法院職權行使法》卻就所謂「兩岸協議之『備查』轉『審查』」完全欠缺明文依據，亦未就審議的方式與程序設置任何規範。也正是因為如此，我國政府迄今為止與對岸所完成的各項協議，處處可見行政權的專擅恣意與國會審議的徒具形式。 舉例而言，我國政府與對岸在二○一二年八月所簽署之《海峽兩岸投資保障和促進協議》，面對行政院僅是送交立法院「備查」，國會雖然作成「轉為審查」的決議，但是在立法院根本沒有審查通過的情形下，行政院卻已擅自「視為審查通過」，而在二○一三年一月通知對岸完成「國內程序」，使該協議正式生效。行政院雖試圖援引《立法院職權行使法》第六十一條「各委員會審查行政命令，應於院會交付審查後三個月內完成之；逾期未完成者，視為已經審查」作為依據，但是這種錯亂的法律適用，不僅造成將「兩岸協議」與「行政命令」等同視之的荒謬結果，更是嚴重破壞我國民主憲政秩序。 無論如何定性我國與中華人民共和國間之關係，不可否認的是，兩岸協議不僅將對人民權益造成重大衝擊，更將深刻影響我國未來的前途發展，立於憲政民主的基本價值，當然應由國會制訂一套完善的法律，明確規範兩岸協議之磋商談判、簽訂界限、審議程序以及監督機制，而非任由行政部門在「立法空白」的現狀下，迴避實質的民主審議與國會監督，恣意地進行黑箱作業。 「兩岸協議監督法制空洞化」的問題，事實上已存在許久，朝野政黨及行政與立法部門亦心知肚明，其所產生的負面效應，伴隨兩岸協議所涉及的事項愈來愈重大，也益發劇烈。此次黑箱服貿協議所引爆的反彈與爭議，可謂係十分清楚的佐證。 針對服貿協議的審查，立法院雖已作成應「逐條逐項審查、表決」之決議，但在未建立清楚審議規則的現況下，姑且不論立法院決議並無法律上拘束力，國會亦無從進行實質有意義之審議。例如，針對特定產業之開放，國會可否附加「條件」或「期限」？其效力如何？針對特定產業之「承諾事項內容」，國會得否進行修正？是否得以拘束行政部門？凡此種種，均欠缺明確規範。 只審不三讀、快速過關？ 更為離譜的是，近日已傳出執政黨將透過「只審不三讀的快速過關」這種聞所未聞的荒誕程序，強行通過服貿協議的消息。再次凸顯欠缺法律規範的兩岸協議簽訂與審議，對我國民主憲政所將造成的鉅大傷害。也正是由於欠缺法律的明文規範與限制，馬政府才完全無視服貿協議黑箱作業所引發的抗議，目前竟正在依循相同的黑箱操作模式，進行兩岸貨品貿易協議的磋商談判。 國會長久以來針對建立兩岸協議監督法制的立法怠惰，已經使得行政部門成為一隻難以節制的怪獸，不斷透過踐踏民主憲政價值的恣意操作，簽訂攸關人民生計的兩岸協議。國會目前的當務之急，無疑是儘速完成《兩岸協議簽訂暨審查監督條例》的制訂；除非立法院已經打算讓自己再次淪為徒具形式的橡皮圖章。 在欠缺明確基準與嚴謹程序的情形下，擅自透過胡亂喬出來的便宜行事，進行服貿協議的審查，不僅將重傷台灣民主法治的核心價值，更是背棄國會憲法職責的不負責任作為。 Source: 自由時報／自由共和國