休耕的三個無奈與對策

◎ 黃炳文
近來農地休耕廣受各界議論，農政單位為有效促進農地利用，提出相關活化措施，然遭遇農民北上陳情。農地休耕制度的變革，雖有其正當性，然實宜正本清源，方有助思謀良策。
台灣勤勞的農民豈肯願意讓農地休耕?休耕只是「無奈」的選擇。民國70年代開始，台灣逐漸推動貿易自由化，諸多優美價廉的國外農產品進口漸增；復於91年台灣加入WTO，台灣農產品貿易逆差由當年的40億美元，至100年增為102億美元，台灣農業經營面臨極嚴峻的挑戰，無怪乎農民常問要種什麼比較好?此為「貿易自由化的無奈」。農政單位為因應貿易自由化的衝擊，自民國73年開始鼓勵稻田轉作雜糧或休耕，農民試圖配合轉作雜糧及其他作物，然仍不敵進口農產品，只好配合政策引導將農地休耕，以致休耕面積由73年的0.57萬公頃，增至100年的20萬公頃，此為「政策的無奈」。由於台灣資源有限，如此大面積的農地休耕，實難以令人理解，同時每年又需支付近百億的補助，以致各界質疑聲浪興起，休耕似乎成為「原罪」，此為「原罪的無奈」。
農地休耕背後隱含地主結構、農地流動、農業經營等等相關議題。根據農委會的統計資料，100年連續休耕的農地有5萬公頃(一年兩期作休耕共10萬公頃)，其中年齡65歲以上的地主佔33%，此等農民依公勞保制度已屆齡退休，然其還是守護著農地與農業，因為這是他們生活經濟的來源，當農政單位規劃要將兩期休耕補助改為只發放一期，無怪乎此等農民要北上抗議。另年齡在30-64歲的地主中，有農保者佔26%，而有勞保佔54%，此隱含諸多地主屬兼業農，其農業經營所得可能不如預期或產銷有問題，加諸目前農地經營權流動制度（小地主大佃農）相關配套措施尚不周全，因而亦無奈地選擇休耕。
農政單位研擬的休耕農地活化措施，主要有鼓勵生產進口替代的雜糧、發展在地化的策略性農產品、推動具競爭力的農產品外銷、以及鼓勵老農將農地出租。平實而言，此等措施的方向屬正確，然仍需相關配套措施，以讓農民放心。然休耕的根本：在於農業結構及國際化問題，若此兩問題不善加解決或改善，現在所推行的農地活化措施，難免有治標而未治本之虞?尤其台灣未來要與美國簽訂FTA或加入TPP，面對更深度的國際化，如何標本兼治以求開創農業的微笑曲線?更值得農政單位深思。
台灣常自許為農業科技王國、農民素質高、農產品品質一流，然在國際市場的獲利似乎有限，因此如何將休耕農地轉化為爭取國際市場的重要基地？實有賴各界集思廣益。此間亟需建構農產品產銷供應鏈體系、建立農民退休制度及農地流動制度、增進農地銀行的功能，例如鼓勵高齡農民及休耕農地的地主，將農地委託農地銀行管理，農地銀行將農地出租給青壯年農民、或代耕業者或農民產銷團體，並與相關企業建立契作的供應鏈關係，生產安全衛生高品質的農產品供應內外銷。確實讓農業結構獲得改善，提升台灣農產品的國際競爭力；並讓農業經營者有成就、有錢賺，農地可以有效與永續利用。將無奈的農地休耕，轉化為帶著微笑的幸福農業。
（作者為中興大學應用經濟學系教授）

出處:自由時報/自由廣場http://www.libertytimes.com.tw/2012/new/dec/10/today-o12.htm