舊金山和約與台灣主權歸屬問題

作者 薛化元

2016-09-09

1951年9月8日48個向日本宣戰的盟國在舊金山戰爭紀念歌劇院（圖）（War Memorial Opera House）與日本簽訂「對日和平條約」，日本宣布放棄台灣與澎湖群島主權。圖／取自維基百科 二戰期間同盟國有關台灣主權歸屬的協議及其意義 1945年以後國民黨當局針對台灣的定位論述，往往將重點置於日本投降之前的同盟國協議戰後日本領土處置的相關文書，就國際法而言，由於相關文書都不是國際法上的條約，是否可以作為台灣主權歸屬的依據，已經沒有必要作太多討論。連最支持台灣屬於中華民國的丘宏達在1999年、2000年之際，也做了修正。 特別是2009年馬英九執政下的總統府及國史館舉辦的展示，已經明顯將重點放在1952年的「中日和約」（台北和約），當時國史館更將此視為台灣歸屬中華民國的依據。可是，將「開羅宣言」、「波茨坦宣言」和日本的投降文書作為論證台灣已經歸屬中華民國的證據的傳統論述，依然有其影響力，現實上仍有討論的必要。 在二次大戰期間盟軍曾經發表兩次有關台灣地位的重要宣言，包括1943年12月1日發表的「開羅宣言」及1945年7月26日由美國總統杜魯門、中華民國國民政府主席蔣介石與大英聯合王國首相邱吉爾具名發表的「波茨坦宣言」，二者都是體制內歷史教學說明戰後台灣地位歸屬問題的「標準答案」，也是中華民國統治台灣正當性論述的基礎。 就其實而言，所謂的「開羅宣言」是類似一般「聲明」(statement)的性質，檔案的標題也有「新聞公報」（press communique）的字眼。而「波茨坦宣言」則在標題中明示其「公告」(proclamation)的意涵，二者都不具備條約的性質。近年來，國內質疑「開羅宣言」效力的聲音日漸提高，其並沒有由美國、英國、中國「領袖」簽署的問題也日受各方矚目。 而所謂和盟軍共同協商戰後的日本領土處置不同，目前高中歷史教科書中1941年12月9日國民政府對日宣戰的公告，也常被提及。在公告中，國民政府宣稱：「茲特正式對日宣戰，昭告中外，所有一切條約、協定、合同，有涉及中、日間之關係者，一律廢止，特此佈告。」。 以長期支持中華民國政府擁有台灣主權的丘宏達為例，與他在1970年代初期以來主張台灣是中華民國領土的論調不同，他可能也意識到沒有國際條約要論述台灣主權的歸屬，需要有更多國際法的依據。因此，他的論文僅稍微提及「開羅宣言」與「波茨坦公告」，同時他也駁斥所謂中國對日宣戰後馬關條約即予「廢棄」，而中國就恢復對台灣的主權權利」的說法，並且認為（馬關）條約「不因戰爭爆發而當然作廢；但是戰勝國可以用和平條約修改或甚至解除這個條約」。 基本上，戰時的協議雖然不具國際法的效力，但是卻代表美國為主盟國的政治意向，因而影響了日本投降後其統治（控制）領域的接收劃分，台灣也由中國戰區最高統帥蔣介石負責接收。 舊金山和約簽訂前，國際對台灣歸屬的認知 縱使先不論國際法，從歷史的角度，現實國際政治與國民黨政權領導人，對於回顧1945年10月25日國民政府接收台灣以後，是否取得台灣的主權，都曾經有所質疑。1946年1月20日，臺灣省行政長官公署根據1月12日行政院的命令，公告臺灣省省民自1945年10月25日以後回復中國國籍。8月31日英國外交部為此致函中華民國駐英大使館：「關於臺灣島之移轉中國事，英國政府以為仍應按照1943年12月1日之「開羅宣言」。同盟國該項宣言之意不能自身將臺灣主權由日本移轉中國，應候與日本訂立和平條約，或其他之正式外交手續而後可。因此，臺灣雖已為中國政府統治，英國政府歉難同意臺灣人民業已恢復中國國籍。」 此一質疑持續到1949年，當年1月陳誠就任台灣省主席，對外宣稱，「台灣是剿共最後的堡壘與民族復興之基地」。蔣介石以中華民國總統的身份，就連續發電報指示陳誠治台的方針，特別批評前述陳誠的說法是不對的，因為「台灣在對日和約未成立前，不過是我國一託管地帶性質」，要求陳誠改正，陳誠並將蔣介石的指示記入日記。 整體而言，根據前述的討論，主張對日和約才能決定台灣主權歸屬，並不是只有其他國家的見解而已，連蔣中正在中華民國統治台灣3年多之後，對此也了然於心，並約束下屬不要做出違背國際法的言論。 舊金山和約與台灣地位未定論主張 有關舊金山和約中規定台灣主權歸屬的問題，除過去國民黨政府長期刻意忽視外，以「台灣地位未定論」最為常見。而除了學術專論外，一般的說法常常只以「舊金山和約」第二條為依據。根據該和約第二章領土第二條的乙項，明白規定：「日本茲放棄其對於台灣及澎湖群島之一切權利、權利名義與要求。」只提及日本放棄台灣、澎湖，而沒有明訂放棄給哪一國，因此成為「台灣地位未定論」的國際法依據。 或許有人會說，這是因為中國沒有代表出席才這樣處理，但是，對照和約中有關中國權利的規定，此一說法實有待商榷。因為和約第二十一條有清楚的處理：「中國仍得享有第十條及第十四條甲款二項所規定之利益」。換言之，不規定台灣、澎湖屬於哪一國，與沒有中國代表出席無關，而是刻意的規定。至於，只以第二條來討論台灣、澎湖的歸屬問題，也有所不足，因為第二條提及的不只是台灣、澎湖，對照高麗來看，就更為明顯了。 在第二條的甲項，針對高麗也有類似的規定：日本茲承認高麗之獨立，且放棄其對高麗，包括濟州島(Quelpart)、巨文島(Port Hamilton)與鬱陵島(Dagelet)之一切權利、權利名義與要求。而對韓國取得原高麗的主權，則在第二十一條規定：韓國亦得享有本約第二條，第四條，第九條及第十二條所規定之利益。 至於日本可不可以在1952年簽訂「中華民國與日本國間和平條約」（中日和約或台北和約）時，將台灣、澎湖放棄給中華民國，不僅因為日本在「舊金山和約」已經放棄了台灣、澎湖，除非準備不履行和約規定，否則便無法再處理，因此在「台北和約」第二條就承襲了「舊金山和約」第二條的規定。而且回歸「舊金山和約」，對此也有所規定。 日本政府選擇與中華民國政府簽約，主要是根據美國及佔領日本的盟軍總部的意見。不過，此一行為就國際法而言，主要是根據「舊金山和約」的26條的規定：「日本準備與簽署或加入一九四二年一月一日聯合國宣言且對日作戰，或與前屬本約第二十三條所稱國家領土之一部分之任何國家，而均非本約簽字國者，訂立一與本約相同或大致相同之雙邊和約；但日方之此項義務將於本約生效後屆滿三年時終止。」 但是，第二十六條對於「中華民國與日本國間和平條約」的範圍也有清楚的規定：「倘日本與任何國家成立媾和協定或有關戰爭要求之協議，而於各該協議中給予該國以較本約規定為大之利益時，則該項利益應由本約之締約國同等享受。」如此，也就限制了中華民國獨自取得較「舊金山和約」內容更大利益的可能。 換言之，「舊金山和約」固然在二十六條規定了日後中華民國與日本簽訂雙邊和約的依據，但是同時也排除了中華民國在與日本簽訂的和約中，取得任何「舊金山和約」規定之外之外權利的可能性，也無法取得台灣、澎湖的主權。如此，根據「舊金山和約」第二條、第二十一條和第二十六條，也建構了此後「台灣地位未定論」重要的法理依據。 Source: 民報