南海仲裁案台灣不願面對的真相

作者 宋承恩

2016-02-01

資訊不充分時，評估會失焦，彷彿霧裡看花。太平島議題即是如此。 原因在南海仲裁案台灣不願面對的兩項真相。 馬英九總統登上太平島，以駁斥菲律賓在南海仲裁中主張：太平島不具島的資格，從而，頂多只能據以主張12浬領海，不能主張專屬經濟區或大陸礁層的權利。美國罕見的以嚴厲的口吻對馬政府此舉表達失望，認為對減緩緊張情勢毫無幫助。相對的，台灣官方陷入一片愛國護土情操，認為總統前往自己國家的領土，外人不應置喙。美國公開聲明的原因何在？是美國反對台灣對太平島的領土主張嗎？要解讀背後的意義，台灣必須清晰地思考兩方面的真相。 第一，南海仲裁案所處理的是關於海域的爭端，不涉及領土主權。南海仲裁案是菲律賓單方提起，由依海洋法公約所組成的仲裁庭審理，本質上仲裁庭沒有對領土主權問題的管轄權。菲律賓所告的，是中國的九斷線海域主張的權利基礎、中國所占島礁的地位（其中並不包含太平島！）、以及中國各種行為所引發的侵權問題，包括破壞海洋環境。菲律賓之所以必須處理太平島，是因為太平是南沙中面積最大的自然形成地物。藉由否定太平島的島嶼地位，舉重以明輕，有利菲方有關其他地物之主張。言詞辯論中，菲方並未否認太平島的各項自然條件，包括有淡水，駐軍，豢養禽畜等，只是爭執太平島不靠外來補給，無法自行維持人居與經濟生活，不符合公約的島嶼要件。此為法律問題，待仲裁庭裁判。 在此背景下，台灣登太平島是為了什麼？大戰略又是什麼？馬政府其實並沒有足夠的說明。基於以上理解：不是為了領土主權，因為仲裁庭無論如何，無權對太平島究竟是島還是礁作出判決，更不會決定太平島歸誰所有；也不是為了島嶼地位，因為此點是法律解釋問題，該做的是出個擲地有聲的法律意見；也不是為了突顯證據，因為菲方並未否認太平島的各項自然條件，而是爭執這些無法自給自足；在這些點上，台灣該做的，是在法律上進一步說明為什麼這些條件使太平島成為島嶼。 要了解外界為何如此解讀馬政府的動作，必須面對第二方面的真相：台灣是以什麼地位主張太平島。在台灣內部，政府給的標準答案是「中華民國」。總統也說，登上太平島與中國或馬習會「一點關係都沒有」。外交部2015年10月31日的聲明：「菲律賓從未邀請中華民國參加該國與中國大陸間之南海仲裁案，仲裁法庭亦未就本案徵求中華民國之意見，故本案與中華民國完全無涉」說得好像中國與中華民國是兩個獨立的實體，而台灣是訴外的一方。問題是，國際上也這麼看嗎？ 知情者不願面對，夸夸而談者不曾注意的真相是，台灣從來就不是南海仲裁訴外的一方，而是被當成中國的一部分。訴訟中提到台灣，菲律賓一概稱以「中國台灣當局」（Taiwan Authority of China）。仲裁庭程序判決第三段描述南海地理時說：「南海周邊有七個國家：北瀕中國與其海南島與台灣島，東瀕菲律賓，西瀕越南，南瀕馬來西亞、汶萊、新加坡與印尼。」 根本未曾把「中華民國」算入國家，而是當成中國的一部分。外交部曾提出任何抗議嗎？難道要繼續讓這樣的文字列於國際司法文書？聲明中反指仲裁庭應徵求中華民國之意見，不正應了頭埋沙堆的現代版阿Q？ 說這些都是國際的打壓？但看看中華民國政府自己的行為：處處強調憲法上兩岸非國與國關係，總統化身為「領導人」握手強調「一個中國」，大談合作與振興中華。在南海議題上，則維持1946年以來的U形線，忽視該線原意只在界定島礁位置，對中國將之運用作海域主張不發一詞，辦展覽出版史料努力為「歷史性權利」找尋論據，還說北京的主張是繼承了民國的主張，強調兩岸血緣不可分。現在藉護土之名大動作登島，如何不讓國際社會認為是以中國的身份出現，且與北京站在同一立場？更不要說過去幾年來，學者智庫以「兩岸合作」為名進行的資料與研究交換，無一不看在國際眼裡。 其實，相關國家雖然經常邊緣化台灣，也不承認其為國家，實質上一直都將台灣與中國分別對待。1月30日美國國防部宣佈驅逐艦柯蒂斯魏柏號駛入西沙群島的中建島海域，即特別陳明是在挑戰中國、台灣、 越南三個「試圖限制航行權利與自由的聲索方」。台灣雖立即澄清未妨礙他國在南海航行飛越，但《領海及鄰接區法》第七條明白規定「外國軍用或公務船舶通過中華民國領海應先行告知」，也是事實。即使菲律賓在訴訟中陳明恪遵一中原則，但也表明1949年後，台灣當局的行為不能歸責於中國，依現實將台灣視為有別於中國的實體。念茲在茲強調一個中國的，恐怕只有馬政府與北京。 登太平島既不是為了捍衛主權，維護其島嶼地位又有更重要的方法，對外汲汲以一中示人，對內又掩蓋國際上將台灣視為中國一部分的處理，馬政府在南海議題上祭出太平島議題，究竟為了什麼？太平島恐怕只是個煙霧彈，其效果是在內部以愛國護土大旗消滅不同聲音，對外把台灣與中國更緊密的拉在一起。 在南海議題上，台灣面對兩個基本選擇：第一，是繼續與北京的立場完全一致？還是有自己獨立的政策？撇開政治語言，在這點上試蕊只有一項，即台灣是否以自己的名義向仲裁庭提出第三方介入的請求。這是強力主張太平島主權與島嶼地位後，邏輯上的下一步。台灣不是主張擁有太平島主權且可以主張200浬專屬經濟區嗎？為何容忍其他國家在自己的海域大打法律戰呢？為貫徹護土的決心，政府應立即遞狀，要求參與仲裁程序以保護自己的法律利益，否則仲裁庭應將本案程序駁回，因為太平島的200浬專屬經濟區涵蓋了九斷線內海域很大的一部分，而當事方不得就訴外方的財產或權利提訴。若支支吾吾不作此舉，則更證實太平島護土議題是煙霧彈：火花不少卻不在求實效，只在引導國內國際偏離真正的問題。這也是美國為何用「毫無幫助」形容此舉的原因。 第二個基本選擇，是在U形線上是否與北京一樣，認為是海域主張？這點主政者必須取得正確的國際法理解，不能因為過去國府有性質含糊不清的線段，就拒絕因應時勢彈性處理。別的不講，中國在距離本土海岸遙遠的海域，僅憑原無人居的島礁，主張廣大海域的獨享權利，依據何在？就算中國1946年有此意思，有哪個類似的海域主張嗣後未經調整，與公約相符的？在中國強勢「維權」以前，南海情勢是否像現在一樣緊張？是否出現砍斷探勘船纜繩、包圍作業漁船、大規模抽砂造島、電魚濫採巨蚌等行為？對南海的討論，不基於法律立場的基本判斷，只顧主張，並非明智之舉。 希望台灣的主政者，對南海議題能慎思明辨，依據國際法作正確的判斷，以展現台灣是遵守國際法的負責任國家，甚至成為督促中國理解並接受國際法治的先鋒。 （作者為英國牛津大學國際法博士候選人，曾參與多項對外談判） Source: 自由時報／自由廣場